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[新华每日电讯]:审计“倒逼”财政体制改革

新华社记者:张晓松

据新华社北京6月27日电(记者张晓松)受国务院委托,审计署审计长刘家义27日向全国人大常委会作了2012年度审计报告。报告密切关注财政、金融、国有资产等领域情况,揭示了当前存在的突出矛盾和风险隐患。

政策执行不严格,措施落实不到位

政令不通,中央的宏观经济政策就不能得到真正贯彻落实,就难以防范风险而易于滋生隐患。为此,今年的审计报告十分关注宏观经济政策执行情况。

在金融审计方面,审计报告突出反映了差别化信贷政策执行不严格的问题,如有的金融机构在小企业贷款及出口卖方信贷中额外收费等,这些都不利于推动经济发展方式转变。

在国企审计方面,审计报告深刻揭示出一些中央骨干企业投资管理不规范,盲目跟风投资多晶硅、风电、煤化工等项目,有悖国家产业结构调整;同时,一些重大技术攻关和推广应用的激励措施也没有落实到位。
在节能减排政策执行审计方面,审计报告重点指出一些地区节能减排措施执行不到位,没有按规定进行环境影响评价、节能评估审查,不利于资源节约和环境保护。

内控机制不健全,违规经营突出

建立金融机构和国有企业的内部控制和风险防范机制,是及时堵塞漏洞、化解隐患,抑制苗头性问题转化为趋势性问题,防止局部性风险演变为全局性风险的重要保障,这方面也成今年审计报告关注的重点。

报告指出,一些金融机构内部控制和风险防范机制不健全,违规经营比较突出,有的分支机构通过借新还旧、第三方置换等方式掩盖资产质量,大量信贷资金被转入民间金融市场用于高利转贷,干扰了正常金融市场秩序。

一些中央骨干企业特别是其子公司的法人治理结构不健全,盲目决策、违规决策以及决策不到位和不严格时有发生,由此形成的损失及潜在损失高达数十亿元;一些企业虚构销售或成本费用,影响到会计核算准确,埋下财务风险隐患。

据新华社北京6月27日电(记者张晓松)报告还整合了一年来的多项审计成果,从宏观角度审视当前体制机制层面存在的突出问题,并有针对性地提出了完善分税制、建立政府财务报告制度等治本之策,字里行间透露出深化财政体制改革的迫切性。

关注政府间财权事权不匹配,呼吁完善分税制

我国现行分税制财政体制运行近20年,有效缓解了中央财政困境,但随着时间推移,对地方财政运转的不良影响也日益明显。

今年审计报告结合当前18个省地方财政运行情况以及中央财政管理情况,首次从多个层面剖析了分税制财政体系与当前改革发展的诸多不相适应:

——从政府与市场的关系看,政府职能范围不清,越位与缺位并存,各地一方面围绕招商引资竞相出台优惠政策,并以大量财政资金补贴竞争性企业,另一方面对民生领域投入不足;

——从政府间事权划分看,目前,中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任并未明确,而少数明确支出责任的事项,上下级政府又交叉安排支出;

——从中央与地方之间的财权划分看,地方各级税收收入不能满足当年公共财政支出的一半,预算支出又受达标增支政策约束,缺乏收入和预算自主权;

——从转移支付制度看,中央转移支付占中央公共财政支出比重、规定专门用途的转移支付占中央转移支付比重均高达60%以上,加之管理不完善、分配不规范,造成资金自上而下层层结存、跑冒滴漏。

针对这些问题,审计报告提出合理划分各级政府间事权,充实地方税体系,保障其履行事权所需的财权,切实提高一般性转移支付比重,清理撤销不属于中央事权的专项转移支付等建议,着力推进完善财权与事权相匹配的分税制。

揭示财政“家底”不清,建议实行政府“年报”制

预算体系的统一完整和财政管理的规范有序,是深化财政体制改革的重要基础。

今年的审计报告把资金分配、政策实施、预算执行与决算草案的审计融为一体,从预算的完整性、执行的规范性、决算的准确性、财政管理的有效性等方面,反映了当前财政“家底”不清等突出问题。

在中央财政管理方面,报告指出:国有资本经营预算范围不完整,抽查的18个省本级的34%的中央转移支付未编入年初预算;“打捆”预算、代编预算大量存在,部分投资安排给了不符合条件的单位或项目;有的专项资金切块后由不同部门多头分配,有的项目由同一部门内部不同司局重复安排投资;上百亿元投资计划未按程序下达,有的事项未如实向全国人大报告;决算草案编制不完整,未反映国有股权、固定资产等资产及负债情况。

今年的审计报告还首次将公共财政、政府性基金、国有资本经营三本预算放在一起,对各自的功能定位进行了分析比较,揭示出功能界定不清晰、彼此交叉安排资金等突出问题。

针对这些问题,审计报告提出,要加快健全统一规范的政府预算体系,将政府收支全面纳入预算管理;要像上市公司发布“年报”一样,逐步建立政府财务报告制度,全面反映政府的财务状况和运营绩效;同时,要加大预算公开力度。

着眼提升行政效率,建议加强财政资金绩效管理

在当前财政收入高速增长势头有所放缓,而民生等刚性支出不断增长的情况下,要想有效缓解财政收支矛盾,把有限资金用到“刀刃”上,就必须加强财政资金绩效管理,提升政府的行政效率。

为此,今年的审计报告在继续关注违法违规的同时,始终抓住绩效不放。

在财政资金的使用效率方面,报告指出,中央本级财政资金闲置较多,未能形成有效需求。如公共财政预算中,近5%的收入不能统筹使用,仅车辆购置税一项就结余37亿多元,还有104个部门本级结余结转近400亿元;基金预算中,新增建设用地有偿使用费等3项基金连年结转,余额累计近340亿元;国有资本经营预算中,82%的支出l0月份后才下拨,影响到当年执行。地方财政资金闲置问题也不容忽视,18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%。

在专项转移支付资金的使用效果方面,报告也反映了目前重分配轻管理、重投入轻效果问题突出,部分项目未达预期效果。如对能源节约利用、可再生能源和资源综合利用等中央转移支付资金,审计人员自上而下进行了全过程跟踪审计,发现有42%的资金被结存在各级财政或主管部门,拨付到项目单位的资金又有近2%被虚报冒领、挤占挪用,抽查的项目中23%实施进度缓慢或建成后未实现目标。

一方面,低效问题大量存在,另一方面,绩效评价覆盖面较低。2012年中央部门开展绩效评价的项目资金仅占部门项目预算的l.5%。

针对这些问题,报告提出,应注重增收节支,厉行勤俭节约,降低行政成本,提高财政资金使用绩效;同时,通过体制建设,加强预算绩效考核的约束力。

央企决策不合规致损失数十亿元

据新华社北京6月27日电(记者张晓松 陈菲)审计署审计长刘家义27日向全国人大常委会作2012年度审计报告时说,对53户中央骨干企业的审计调查发现,有1784项重大经济决策不合规,形成损失及潜在损失45.57亿元。

另外,由于对国有企业的考核监管偏重于资产增值和收入利润等,一些企业盲目跟风投资多晶硅、风电、煤化工等项目,有的片面追求做大,投资管理不够规范;科技投入增长总体滞后于生产经营规模发展。
刘家义说,对审计指出的问题,相关企业建立健全规章制度684项,补缴税款和挽回损失11.59亿元,并处理了71名责任人员。

6万多套保障房被违规分配租售

据新华社北京6月27日电(记者张晓松 陈菲)审计署审计长刘家义27日向全国人大常委会作2012年度审计报告时,介绍了全国城镇保障性安居工程跟踪审计情况。这次审计共发现6万多套保障房被违规分配使用或出租出售。

刘家义说,2012年,各级财政安排保障性安居工程资金4128.74亿元,通过贷款、发行企业债券等筹资4667.67亿元,全面完成了建设目标任务,但一些地方资金管理和保障分配还不够规范。

审计发现,有57.99亿元专项资金被建设单位等挪作他用,有1.83万套住房被代建企业等违规出售,还有5333套被用于周转或出租等。抽查的保障对象中,有11.97万户的收入财产等超标或重复享受保障,涉及住房4.18万套、补贴1.74亿元。

刘家义说,审计指出问题后,相关单位已追回资金12.71亿元,取消1.89万户家庭的保障资格,收回1500多套住房。

一些中央部门预算执行不到位

据新华社北京6月27日电(记者张晓松 陈菲)审计署审计长刘家义27日向全国人大常委会作2012年度审计报告时说,中央部门预算执行情况总体较好,但一些部门预算执行仍不到位,预算的约束力有待增强。
中央部门预算执行审计中发现的问题主要有:有的单位虚列支出、以拨作支。违反财经制度规定,多申领财政资金。政府采购和招投标制度执行不够严格。在计划外召开会议,有的超标准、超范围支出会议费。因公出国(境)计划管理不严格,部分团组行程及经费使用不符合规定。决算草案部分内容不够准确。

金融机构违规放贷280多亿元

据新华社北京6月27日电(记者张晓松 陈菲)审计署审计长刘家义27日向全国人大常委会作2012年度审计报告时介绍了国有金融机构审计情况。审计发现,27家分支机构向手续不全或担保不合规等项目放贷284.43亿元。

刘家义说,对5家银行贷款投放和3家银行资产负债损益的审计结果表明,这些银行积极推进经营转型和业务创新,整体实力持续提升。但有的分支机构在信贷政策执行和业务管理中还存在一些问题。

在信贷管理方面,9家分支机构在小企业贷款及出口卖方信贷中额外收费4.21亿元;27家分支机构向手续不全或担保不合规等项目放贷284.43亿元。此外,还有183.91亿元贷款被客户挪用;有22亿多元被用于高利转贷等。

刘家义说,当前银行间债券市场关联交易输送利益问题较为突出。审计共发现此类问题11起,涉及非法输送利益6亿多元。

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